营养餐给农村山区的孩子们带来爱与希望。光明图片/视觉中国

【教育改革视角】

编者注

2011年11月23日，为进一步改善农村学生营养状况，提高农村学生健康水平，国务院办公厅印发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（ （以下简称《意见》），牵头在连片特困地区集中开展农村义务教育学生营养改善计划（以下简称“营养餐计划”）试点工作。 2012年5月23日，教育部等15个部门印发《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等5个配套文件，进一步规范农村义务教育学生营养改善计划实施管理学生。

“营养餐计划”实施已有五年了。 数百万农村学生一日三餐怎么吃？ 我偶尔听到的营养餐变质的根源是什么？ 2015年12月和2016年10月，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院两次在全国范围内开展“营养餐计划”实施情况专题调查。 通过研究报告，让我们一起思考——

每天4元中央财政+地方财政的“营养餐”怎么吃

●连片特困地区“营养餐计划”经费由中央财政承担，其他地区由地方政府承担。

《意见》规定，连片特困地区营养餐补贴标准为每生每天3元（按学生全年在校200天计算），所需经费全部由中央承担。 2014年，财政部进一步提高营养餐补贴标准至每名儿童每天4元。

此次调查的8个连片特困地区，营养餐补贴标准均达到学生每人每天4元的基本要求，资金由中央财政承担。 一些地区在国家分配的每名儿童每天4元营养餐的基础上，还额外增加了一些营养餐补贴。

● “营养餐计划”经费由学校整体使用，支出方式根据供餐方式而定。

调查发现，各地“营养餐计划”资金使用方式主要有三种：一是学校负责协调食堂费用，资金来源可分为上级拨款和拨款两种方式。来自上级和家长的补充。 二是学校向附近农户购买膳食服务，按月结算。 三是直接将钱转入学生的就餐卡，学生用卡内的钱在学校食堂消费。

● 用餐方式和内容的选择根据当地实际情况，多样化。

《意见》规定，各地要从实际出发，多途径、多形式开展学生营养改善工作。 调查结果显示，各地区根据自身实际情况，采取了不同的膳食供应模式和膳食内容。

学校软硬件条件的差异导致送餐模式的不同。 有条件的学校通常在学校食堂就餐，有专门的厨师或老师负责做饭。 例如，西南地区的两所乡村小学设有留守儿童之家，学生人数约30人。 由于人手不足，学科老师只能在中午课后为学生做饭。 县里另一所小学也有自己的老师。 给学生做饭，因为有统一经费，所以学生免费吃。 小型学校的伙食往往到附近农户家中，由中心学校送餐，或家长自带餐食。

提供的餐食主要包括主餐、课间餐或两者兼而有之。 营养餐按地区分为早餐、午餐、晚餐三种。

“营养餐”，吃饱不容易

● 部分贫困县未纳入“营养餐计划”

调查发现，中部某县是国家级贫困县，但并未纳入“营养餐计划”。 全县29个乡（镇）学生仅有1个可以享受企业资助的学生营养餐，并于2016年开始实施，今年10月暂停。 当地教育局工作人员多次向研究人员反映：“我们也是国家贫困县，甚至比一些连片特困地区的县还穷，是不是因为不连片就享受不到呢？”

● 部分地区“营养餐计划”资金拨付不及时

西南某县教师反映，营养餐费用无法按时分配。 所有资金均在学生吃饭后分配，具体分配时间尚不确定。 为了保证营养餐的顺利实施，学校必须通过向老师借钱、向家长补交的方式来垫付。 每学期借款约3万至4万元。

●“营养餐计划”服务人员配套资金严重不足。

调查显示，由于“营养餐计划”缺乏必要的服务人员，这笔支出只能占用餐费和公款。

● 实施“营养餐计划”所需的水、电、气等配套费用短缺

《专项资金管理办法》规定，学校食堂（厨房）的水、电、煤、气等日常运营费用纳入学校公共支出。 然而调查结果显示，许多学校难以承担这笔额外开支。 基层学校的解决办法主要有两种：一是公款支出。 但对于一些学校来说，维持学校运转的公共资金所剩无几。 另一种是从营养餐基金中拿钱。

●“营养餐计划”配套场所、配套设施不完善

调查发现，一些连片贫困地区营养餐加工场所和学生就餐场所有限，食堂设施不完善。 一是部分地区尚未建设食堂，提供营养膳食加工场所和学生就餐场所。 比如，中南某县有一所学校，没有专门做饭的地方，只能把教室改造成做饭的地方； 该地区的另一个县没有足够的食堂空间来容纳学生。 一位校长提到：“中午的免费营养餐分为三份给学生。” 学校不能决定食堂是否不够。”第二，食堂没有配备桌椅板凳。我们在西南某县的调研发现，由于新建食堂没有配备桌椅板凳三是学校没有统一的就餐餐具、清洁消毒设备等，难以保证就餐卫生。

● 一些地区食品品种单一，容易造成浪费。

有些学校营养餐过于简单，不符合学生的饮食习惯。 长期吃一种食物会造成“饮食疲劳”，容易造成浪费。 例如，西南某县的学生早餐习惯吃米粉，但营养餐却采用“牛奶+面包”的固定组合。 学生没有吃面包、牛奶的习惯； 西北某县，营养餐（课间餐）种类非常单一。 只有定制的牛奶（前几年还有蛋黄派和水果），学生吃多了就不喜欢吃了。

● 农村小学校实施“营养餐计划”存在诸多问题

由于场地、人员和经费条件的限制，小型学校不具备统一供餐的条件，采取了较为灵活的供餐方式。 在具体实施过程中也存在一些问题。

一是存在直接向学生发放补贴的现象，违反政策规定。 中国西南地区的一所小学向教师发放补贴，教师再将补贴发放给学生，学生直接从家里把饭菜带到学校加热。

其次，有的学校声称与农民达成供餐协议，但实际上并没有组织学生到村民家吃饭。

第三，营养餐通过外卖方式送达，受运输距离限制，影响餐食质量。 西北地区的一位小学老师在接受采访时告诉研究人员：“（营养餐）是从中心学校送来的，但送到我们学校时却是糊状的，无法食用。”

要获得真正的营养，需要实施好的政策

“营养餐计划”是一项重大民生工程。 为落实好这一项目，各级政府应从资金、硬件设施、膳食准备方式、食品安全、监督管理等多方面统筹安排、完善。

● 贫困地区学生并不都是贫困，富裕地区学生也不都是经济条件好——“营养餐计划”应扩大覆盖范围，增强针对性

2016年9月，教育部、国家发展改革委、财政部印发《关于进一步扩大学生营养改善计划地方试点范围实现国家扶贫开发重点县全覆盖的意见》发展”，提出启动扩大地方试点工作，并于2017年实现。营养改善计划覆盖所有国家扶贫开发重点县。 这种根据地区贫困程度确定补贴范围的方式体现了操作的便利性。 但贫困地区与贫困学生之间并不存在完全的对应关系。 也就是说，贫困地区的学生并不都是贫困学生，也不都是富裕学生。 辖区内的学生都是经济条件好的学生。 我们的调查发现，贫困地区也不乏一些富裕家庭的学生。 这些学生的餐饮标准远远超过了“营养餐计划”的补贴标准，他们普遍不愿意在学校吃饭。 但学校按人头准备营养餐，很容易造成浪费。 同时，一些非贫困地区的学生家庭十分贫困，非常需要免费的营养餐来增强营养，但因居住地的原因而无法享受。 因此，为了让“营养餐计划”真正惠及困难学生，应尽快制定符合学生贫困程度的补贴措施，将全国义务教育阶段的贫困学生全部纳入补助范围。规划，增强政策针对性，提高资金使用效果。 提高效率，避免资金浪费。

●“营养餐计划”需要专项资金

一是专项配套“营养餐计划”产生的水、电、煤、气等费用。 《专项资金管理办法》规定，学校食堂（厨房）的水、电、煤、气等日常运营费用纳入学校公共支出。 该规定虽然明确了营养餐项目产生的水、电、煤、气等日常费用来源，但没有考虑学校公共资金的承受能力。 对于大多数农村学校，特别是农村小学校来说，维持学校正常运转的公共资金已经捉襟见肘，根本无法拨款保证“营养餐计划”的相关配套支出，这就导致了一些学校截留营养餐的现象。 。

二是支持“营养餐计划”所需服务人员经费。 对于营养餐项目运营所需的厨师、餐饮人员、采购人员、厨具清洁工、配送人员等服务人员的工资，国家应协调地方政府提供专项资金配套。

● 督促地方政府建设配套硬件设施

配套的硬件设施（包括食堂、加工间、食品储藏间、餐具和样品保存设备等）对于“营养餐计划”的顺利实施至关重要。 只有跟上配套硬件设施建设，营养餐的制作、储存、留样、享用等工作才能顺利进行，学生才能吃到美味、安全的营养餐。 配套硬件设施建设资金由各级政府统筹，中央和地方财政可根据当地经济发展水平按比例分配。

● 采取灵活的膳食准备方式，在保证营养的同时考虑学生的饮食习惯，尽量多样化

营养膳食不仅要“营养”，还要“美味”。 在搭配营养餐时，不仅要考虑营养的均衡、荤素的合理搭配，还要考虑不同地区的饮食文化，让学生愿意吃。 对于规模较小的学校，中心学校可以安排统一餐饮，采取“一校生火，多校享用”的模式，制作不同菜谱，保证菜品及时更新。

● 规范食品安全管理，避免安全隐患

严格执行《农村义务教育学生营养改善计划食品安全保障管理暂行办法》，重点从以下三个方面加强管理：规范食品加工操作流程，确保各操作环节无缝管理； 建立严格的食品安全监管程序，确保监管无死角； 建立完善的食品安全责任体系，食品安全责任落实到人，各个环节都能实现防追溯。

样本来源

调查样本包括云南省（盐山县）、山东省（即墨县）、重庆市（酉阳县）、贵州省（织金县）、浙江省（玉环县）、广西壮族自治区（博白县、灵山县）县）、广东省（东莞市樟木头镇、企石镇、常平镇）、江西省（泸西县、鄱阳县）、湖南省（溆浦县、耒阳县）、湖北省（大悟县）、甘肃省14省（自治区、直辖市），包括本省（高台县）、四川省（南江县）、河南省（固始县、鹿邑县）、宁夏回族自治区（西吉县）。 其中，湖南溆浦县、湖北大悟县、四川南江县、河南固始县、宁夏西吉县、云南盐山县、重庆酉阳县、贵州织金县等8个县为连片特困县地区； 云南盐山县、重庆酉阳县、贵州织金县、江西鄱阳县、湖北大悟县、四川南江县、河南固始县、宁夏西吉县等8个县为国家级贫困县。

（刘山怀、吴智慧均为中国农村教育发展研究院教授）

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